§ 3. Бюджетная система Украины:

принципы построения

Правовые основы бюджетной системы представляют Конституция Украины, выданный на ее основе Бюджетный Кодекс Украины, другие законодательные акты. Экономической основой бюджетной системы Украины есть народнохозяйственный комплекс.

Составляющими бюджетной системы есть ее структура, принципы построения и организация функционирования. Структура бюджетной системы определяется бюджетным устройством, которое основывается на административно-государственном устройстве Украины. Понятно, что в федеративной, конфедеративном и унитарном государствах бюджетное устройство есть разному. Так, в Федеративной Республике Германии бюджетное законодательство построено по главному принципу, изложенным в ст. 109 Основного Закона. Он состоит в потому, что федерация и земли являются независимыми и автономными в решении финансовых вопросов. Хотя такая независимость, возможно, кое-что противоречит нуждам в унификации и согласованности бюджетного права, этот принцип рассматривают как такой, что полностью отвечает конституционной защите земельного самоуправления. К бюджетной системе Российской Федерации входят три группы видов бюджетов: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты административно-территориальных образований РФ. Каждая группа включает самостоятельные звенья бюджетной системы РФ в целом.

Бюджетное устройство Украины — это определенная правовыми нормами система бюджетов Украины, размежевание доходов и расходов между ними, полномочие органов законодательной и исполнительной власти в сфере бюджета. Поскольку Украина является унитарным государством, в котором согласно ст. 7 Конституции признается и гарантируется местное самоуправление, бюджетная система страны есть двухуровневой и состоит из Государственного бюджета Украины и местных бюджетов. Следует отметить, что Закон Украины «О бюджетной системе Украины», что действовал до 2001 г., включал в состава бюджетной системы Украины Государственный бюджет Украины, республиканский бюджет Автономной Республики Крым и местные бюджеты, закладывая таким образом коллизию относительно несовпадения унитарного государственного устройства и компетенции органов местной власти. Итак, бюджетное устройство представляет собой организацию и принципы построения бюджетной системы, ее структуры, взаимосвязь между отдельными звеньями бюджетной системы. Вместе с тем Бюджетный кодекс Украины не содержит определения бюджетного устройства.

Бюджетная система Украины представляет собой урегулированную нормами правая совокупность государственного бюджета и местных бюджетов, которая построена с учетом экономических отношений, государственного и административно-территориального устройства.

Каждое государство имеет собственную бюджетную систему и устанавливает принципы ее построения, чтобы законодательно закрепить права на расходование средств как государственной властью за счет средств государственного бюджета, так и отдельными административно-территориальными единицами за счет местных бюджетов. Бюджетный кодекс Украины, учитывая нормы действующего законодательства, в первую очередь Конституции и Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», разграничивает понятие «местный бюджет» и «бюджет местного самоуправления». Районный и областной советы являются органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков и мост. Соответственно, бюджетами местного самоуправления признаются бюджеты территориальных общин сел, поселков, мост и их объединений. Местными бюджетами признаются бюджет Автономной Республики Крым, областные, районные бюджеты, бюджеты районов в городах и бюджеты местного самоуправления.

Совокупность всех бюджетов, которые входят в состав бюджетной системы Украины, является сведенным бюджетом Украины. Он используется для анализа и прогнозирование экономического и социального развития государства. Следует отметить, что с провозглашением 24 августа 1991 г. независимости Украины был изменен принцип построения государственного бюджета, который к этому объединял республиканский бюджет, бюджеты областей и городов Киева и Севастополя, т.е. представлял собой совокупность всех бюджетов. Ныне, как видим, понятие государственного бюджета и сведенного бюджета Украины не тождественные.

Сведенный бюджет Украины включает показатели Государственного бюджета Украины, сведенного бюджета Автономной Республики Крым и сведенных бюджетов областей и городов Киева и Севастополя, всего - 28 субъектов. Сведенный бюджет не утверждает Верховная Рада Украины, поскольку каждый из видов бюджетов, которые существуют в Украине, утверждает соответствующий орган местного самоуправления или местной власти. Назначение сведенного бюджета заключается в том, чтобы на основании сведенных показателей доходов и расходов, которые получает вся бюджетная система страны, осуществить анализ и определить основы государственного регулирования экономического и социального развития Украины.

В свою очередь бюджеты низшего уровня также являются сведенными. В частности, к ним принадлежат сведенные бюджеты АРК, областей, районов, мост с районным делением. Сведенный бюджет Автономной Республики Крым включает показатели бюджета Автономной Республики Крым, сведенных бюджетов ее районов и бюджетов городов республиканского значения.

Сведенный бюджет области включает показатели областного бюджета, сведенных бюджетов районов и бюджетов городов областного значения этой области. Сведенный бюджет района включает показатели районных бюджетов, бюджетов городов районного значения, поселковых и сельских бюджетов этого района. Сведенный бюджет города с районным делением включает показатели городского бюджета и бюджетов районов, которые входят в его состав. Если городу или району в городе административно подчиненные другие города, поселка или села, сведенный бюджет города или района в городе включает показатели бюджетов этих городов, поселков и сел. Как и сведенный бюджет Украины, названные сведенные бюджеты не утверждаются, а используются для анализа и определение основ регулирования социально-экономического развития отдельных образований.

Бюджетный кодекс определяет основные принципы бюджетной системы (ст. 7) и вводит систему единых процедур — принятие решений участниками бюджетного процесса на началах единой общегосударственной бюджетной политики. Как отмечают специалисты, обеспечивая требования экономической безопасности государства, эти принципы базируются на соответствии бюджетной политики национальным интересам1.

Бюджетная система основывается на принципах единства, сбалансированности, самостоятельности, полноты, обоснованности, эффективности, субсидіарності, целевого использования бюджетных средств, справедливости и беспристрастности, публичности и прозрачности, ответственности участников бюджетного процесса.

Принцип единства бюджетной системы есть одним из определяющих принципов унитарного бюджетного устройства страны, которая обеспечивается единой правовой базой, единой денежной системой, едиными регулированием бюджетных отношений, единой бюджетной классификацией, единством порядка выполнения бюджетов и ведение бухгалтерского учета и отчетности.

Единство бюджетной системы оказывается во взаимодействии бюджетов всех уровней по вопросам формирования доходной базы. Взаимодействие происходит путем распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, образования и частичного перераспределения целевых фондов. Единство бюджетной системы дает возможность правительства государства проводить единую финансовую и налоговую политику. В свою очередь казначейская форма выполнения бюджета, которая есть основной для всей бюджетной системы Украины, базируется на принципе работы единого казначейского счета. Единый казначейский счет представляет собой систему бюджетных счетов органов Государственного казначейства, открытых в учреждениях банков за соответствующим балансовым счетом, на которые зачисляются налоги, собрание, другие обязательные платежи государственного бюджета и поступление из других источников, установленных законодательством Украины, из которых органы Государственного казначейства осуществляют платежи непосредственно в пользу субъектов хозяйственной деятельности, которые выполнили работы и/или предоставили услуги распорядителям бюджетных средств. Указанные счета действуют в едином режиме, создавая таким образом общегосударственную информационно-вычислительную систему единого казначейского счета, которая учитывает все осуществляемые на нем операции.

Выполнение местных бюджетов осуществляется через Государственное казначейство, соответственно на них также распространяется правило единства кассы.

Суть принципа сбалансированности бюджетной системы заключается в том, что полномочия на осуществление расходов бюджета должны отвечать объему поступлений в бюджет на соответствующий период, т.е. планированные на будущий бюджетный период расходы бюджета любого уровня должны быть подтверждены реальными доходами.

Принцип самостоятельности бюджетной системы основывается на нормах Конституции Украины и закрепляет самостоятельность Государственного бюджета Украины и местных бюджетов. Бюджеты утверждаются представительными органами соответствующего уровня, выполняются органами исполнительной власти в пределах соответствующей компетенции. Принцип самостоятельности также разграничивает ответственность участников бюджетных отношений в сфере финансовой деятельности. В частности, государство средствами государственного бюджета не несет ответственности за бюджетные обязательства органов власти АРК и органов местного самоуправления, которые в свою очередь средствами соответствующих бюджетов не несут ответственности за бюджетные обязательства одно одного, а также за бюджетные обязательства государства. Самостоятельность бюджетов обеспечивается закреплением за ними соответствующих источников доходов, правом соответствующих органов государственной власти, органов власти АРК и органов местного самоуправления определять направления использования средств согласно законодательству Украины.

Бюджетный кодекс установил новые основы взаимоотношений государственного и местного бюджетов и отобразил новый подход к вопросам независимости и самостоятельности местных бюджетов, которая заключается в такому:

- право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс согласно основам Бюджетного кодекса;

- стимулирование органов местного самоуправления к увеличению их доходов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов;

- закрепление права за органами государственной власти и органами местного самоуправления согласно Бюджетному кодексу определять направления затрат на счет средств соответствующего бюджета;

— недопустимость изъятия доходов, полученных дополнительно в ходе выполнения решения о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии за расходами бюджета1.

Следует отметить, что чрезмерная централизация в расходовании бюджетных средств, как и сужение финансовых возможностей органов местного самоуправления, имеют для государства одинаковые отрицательные следствия. Здесь нужна научно обоснованная концепция размежевания доходов и расходов разных звеньев бюджетной системы. Определяющими при ее обосновании должны стать факторы эффективного расходования средств, усиление контроля со стороны государства за хозяйственной деятельностью субъектов предпринимательства, установление зависимости между размером бюджетных расходов и результатами экономической деятельности в регионах.

Принцип полноты бюджетной системы отображает демократические и правовые основы построения гражданского общества, поскольку, в сущности, ограничивает расходы органов исполнительной власти исключительно теми средствами, которые поступили к соответствующему централизованному фонду. Правительство не должен иметь любых доходов и расходов, кроме тех, что предусмотренные бюджетом. За законодательством, в состав бюджетов должны включаться все поступления в бюджеты и расход бюджетов, которые осуществляются согласно нормативно-правовым актам органов государственной власти, органов власти АРК, органов местного самоуправления. Этот принцип должен реализовываться на всех стадіях бюджетного процесса, он предусматривает установленную на равные законодательства запрет расходования бюджетных средств вне бюджета.

С принципами полноты и сбалансированности связанный принцип обоснованности бюджетной системы. Бюджет формируется на реалистических макроэкономических показателях экономического и социального развития государства и расчетах поступлений в бюджет и расходы бюджета, которые осуществляются согласно утвержденным методам и правилам. Как свидетельствует практика бюджетного процесса Украины, принцип обоснованности есть одним из недосягаемых, что подтверждает отчетность о выполнении государственных бюджетов страны предыдущих периодов. Следует отметить, что обоснованность бюджета может быть повышена за счет применения средне- и долгосрочного бюджетного планирования.

Принцип эффективности состоит в потому, что при составлении и выполнении бюджетов все участники бюджетного процесса должны стремиться достичь запланированных целей при привлечении минимального объема бюджетных средств и достичь максимального результата при использовании определенного бюджетом объема средств. Эффективность использования бюджетных ресурсов контролируется на всех стадіях бюджетного процесса, который объясняется постоянным невистачанням финансовых ресурсов для необходимых расходов, предусмотренных бюджетом.

Формирование Государственного бюджета Украины на 2002 и 2003 года происходило по программно-целевому методу, суть которого состоит в потому, что все расходы государственного бюджета должны осуществляться исключительно согласно программам, которые имеют конкретную цель, задача и критерии их оценки. Применение программно-целевого метода дает возможность определить четкие функции всех распорядителей бюджетных средств, виды программ, которые будут обеспечивать функции государства, и конкретные цели, на которые будут направляться расходы в пределах этих программ.

Принцип субсидіарності предусматривает, что распределение видов расходов между государственным бюджетом и местными бюджетами, а также между местными бюджетами должен основываться на максимально возможном предоставлении общественных услуг их непосредственному потребителю. Принцип субсидіарності введен Кодексом для подкрепления нормативного планирования бюджетов. Действующее законодательство определяет перечень доходов и расходов, которые будут осуществляться через соответствующие местные бюджеты, и таким образом повышает уровень конкретизации прав и обязанностей, а также ответственности участников бюджетных отношений.

Принцип целевого использования бюджетных средств есть одним из основоположных принципов кошторисно-бюджетного финансирования, которое состоит в потому, что все бюджетные средства используются только на целые, определенные бюджетными назначениями. Нецелевое использование бюджетных средств являются бюджетными правонарушениями и одной из оснований применения юридической ответственности в виде приостановления бюджетных ассигнований. Принцип целевого использования бюджетных средств означает, что средства из бюджета направляются по соответствующему направлению и тратятся распорядителями и получателями бюджетных средств на четко определенные цели согласно бюджетным назначениям.

Принцип справедливости и беспристрастности, закрепленный Конституцией Украины (ст. 95), — бюджетная система Украины строится на началах справедливого и непредубежденного распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами. Этот принцип обеспечивает равный доступ граждан страны к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям и реализуется через установленные Бюджетным кодексом нормы в части определения финансовых нормативов бюджетной обеспеченности и дотаций выравнивания.

Суть принципов публичности и прозрачности, которые базируются на нормах Конституции Украины, закрепленных, в частности, в статьях 3, 8 и 19, заключается в том, что Государственный бюджет Украины и местные бюджеты утверждаются, а решение относительно отчета об их выполнении принимаются соответственно Верховной Радой Украины, Верховной Радой АРК и соответствующими советами.

Информация о бюджете должны быть обнародована. В пределах установленной компетенции (ст. 28 БК) Министерство финансов Украины обеспечивает доступность для публикации: 1) проекта Закона о Государственном бюджете; 2) Закона о Государственном бюджете Украины на соответствующий период с приложениями, которые є его неотъемлемой частью; 3) информации о выполнении Государственного бюджета Украины по итогам квартала и года; 4) информации о показателях выполнения сведенного бюджета Украины; 5) другой информации о выполнении Государственного бюджета Украины.

Проект Закона о Государственном бюджете подлежит обязательной публикации в газете «Правительственный курьер» не позднее чем через семь дней после его представления Верховные Раде Украины.

Верховная Рада АРК и Совет министров АРК, местные государственные администрации и органы местного самоуправления обеспечивают публикацию информации о местных бюджетах, в том числе решений о местном бюджете, и периодических отчетов об их выполнении. Решение о местном бюджете должны быть оприлюднено не позднее десяти дней со дня его принятия.

Итак, доступность информации о бюджете должна обеспечиваться на всех стадіях бюджетного процесса. Реализация этого принципа связана с необходимостью усовершенствования статистики государственных финансов, которая должных содействовать получению достоверной информации о выполнении бюджетов, объемы остатков бюджетных средств, имеющуюся бюджетную задолженность согласно международным стандартам в вопросах сбора данных, их обработки и распространение, обеспечивая в целом достаточный уровень прозрачности бюджетного процесса.

Принцип ответственности участников бюджетного процесса — каждый участник бюджетного процесса несет ответственность за свои действия или бездеятельность на каждой стадии бюджетного процесса. Бюджетный кодекс устанавливает, что лица, виновные в нарушении бюджетного законодательства, несут гражданскую, дисциплинарную, административную или уголовную ответственность согласно законам Украины. Бюджетным правонарушением признается несоблюдение участником бюджетного процесса установленных законодательством порядка составления, рассмотрения, утверждение, внесение изменений, выполнение бюджета или отчета о выполнении бюджета. Следует отметить, что закрепление на уровне Бюджетного кодекса принципа ответственности за нарушение бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса свидетельствует о повышении значения финансового контроля на всех стадиях бюджета и понимание принципов построения бюджетной системы законодателем.

Одним из мероприятий, которые обеспечивают единство бюджетной системы страны, есть бюджетная классификация. Вопрос бюджетной классификации чрезвычайно важное для законодательного органа, поскольку связанное с информацией, анализом, контролем и ревизионными проверками. Относительно информации, то она дает легислатуре возможность понять, что происходит с бюджетными поступлениями и расходами, и создает основу для планирования на следующий и дальнейшие года. Относительно контроля бюджетная классификация определяет категории принятия решений и условия обсуждения бюджета. На исполнительном уровне она содержит ведомства в пределах запланированных расходов, а затем и намерений легислатуры. С точки зрения ревизионных проверок классификация дает возможность проверять отклонение от предусмотренных бюджетом расходов, проводить предыдущие и периодические проверки, а также проверки результативности деятельности.

Детальніша классификация зависит от того, какая информация нужна и как совет имеет намерение обсуждать бюджет. В общем, бюджетная классификация существует для достижения трех целей: контроль, регулирование и планирование, а также для обеспечения трех типов информации: о расходах, результативности и эффективности. Постатейный бюджет ясно показывает, на что тратятся ресурсы.

Бюджетная классификация Украины применяется для осуществления контроля за финансовой деятельностью органов государственной власти, органов власти АРК, органов местного самоуправления, других распорядителей бюджетных средств, проводка необходимого анализа относительно доходов, а также организационных, функциональных и экономических категорий расходов, обеспечение общегосударственной и международной сравнимости бюджетных показателей.

Если за предыдущей редакцией Закона Украины «О бюджетной системе Украины» структуру бюджетной классификации разрабатывал Кабинет Министров Украины и утверждала Верховная Рада Украины, то согласно п. 2 ст. 8 Бюджетного кодекса Министр финансов Украины утверждает бюджетную классификацию и изменения в нее и информирует об этом в обязательном порядке Верховную Раду Украины. В частности, согласно приказу Министерства финансов Украины от 27 декабря 2001 г. № 604 была утвержденная и с 1 января 2002 г. вступила в силу бюджетная классификация. Департамента по бюджету в недельный срок с момента подписания приказа было предложено проинформировать Верховную Раду Украины об утвержденной бюджетной классификации.

Бюджетная классификация имеет такие составу:

1. Классификация доходов бюджета.

Доходы бюджета классифицируют за разделами: 1) налоговые поступления; 2) неналоговые поступления; 3) доходы от операций с капиталом; 4) трансферты. Налоговыми поступлениями признаются предусмотренные налоговыми законами Украины общегосударственные и местные налоги, собрание и другие обязательные платежи. К неналоговым поступлениям относят доходы от собственности и предпринимательской деятельности; административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи; поступление от штрафов и финансовых санкций; другие неналоговые поступления. Трансферты - это средства, полученные от других органов государственной власти, органов власти АРК, органов местного самоуправления, других государств или международных организаций на безвозмездной и безвозвратные основе. Трансферты впервые включены в доходов бюджета на уровне законодательного акта - Бюджетного кодекса.

2. Классификация расходов (в том числе кредитования за вычитанием погашения) бюджета.

Расходы бюджета классифицируют за: функциями, с выполнением которых связанные расходы (функциональная классификация расходов); экономической характеристикой операций, при проводке которых осуществляются эти расходы (экономическая классификация расходов); признаком главного распорядителя бюджетных средств (ведомственная классификация); бюджетными программами (программная классификация).

Функциональная классификация дает возможность отслеживать и анализировать динамику изменения государственных расходов разного функционального назначения и прогнозировать следующие расходы. Функциональная классификация расходов имеет такие равные детализации, как разделы, в которых определяются расходы бюджетов на осуществление соответственно общих функций государства, АРК, органов местного самоуправления; подразделы и группы, в которых конкретизируется направление бюджетных средств на осуществление соответственно функций государства, АРК или органов местного самоуправления. Например, разделом функциональной классификации есть Образование (0900), подразделом - высшее образование (0940), группами - высшие учебные заведения І и ІІ уровней аккредитации (0941) и высшие учебные заведения ІІІ и ІУ уровней аккредитации (0942). Внедрение с 2002 г. новой функциональной классификации расходов бюджета было осуществлено с целью приведения ее в соответствие с международными стандартами, в частности классификацией функций управления (КФУ), опубликованной статистическим отделом ООН.

Экономическая классификация расходов детализирует использование средств за их предметными признаками (заработная плата, начисление, все виды хозяйственной деятельности, выплаты населению (трансферты) и другие категории). Такое распределение дает возможность выделить защищенные статьи бюджета и обеспечивает единый подход ко всем отримувачів в позиции выполнения бюджета. За экономической классификацией расходы делятся на:

— текущие, т.е. такие, что обеспечивают финансирование текущей деятельности предприятия, учреждения и организации (оплата труда работников бюджетных учреждений, начисление на заработную плату, приобретение предметов снабжения и материалов, оплата услуг, расходы на командировку, представительные расходы, оплата коммунальных услуг и энергоносителей и т.п.);

— капитальные расходы (капиталовложение), под которыми понимают платежи с целью приобретения капитальных активов, стратегических и чрезвычайных запасов товаров, земли, нематериальных активов или неоплатные платежи, которые передаются отримувачам для приобретения таких активов, компенсации потерь, связанных за разрушением или повреждением основных фондов;

— кредитование с вычитанием погашения. К этой категории принадлежат платежи всех уровней, в результате которых в них появляются финансовые требования к другим экономическим единицам, которые предусматривают обязательное возвращение средств.

Ведомственная классификация расходов бюджета определяет перечень главных распорядителей бюджетных средств. На ее основе Государственное казначейство Украины и местные финансовые органы ведут реестр всех распорядителей бюджетных средств. Задачами ведомственной классификации есть оптимизация количества главных распорядителей бюджетных средств, улучшение бюджетного планирования и построение четкой, организационно совершенной системы государственного управления. Перечень главных распорядителей средств государственного бюджета был утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 8 января 2000 г. № 13. В связи с переходом на новую функциональную классификацию к приказу Министерства финансов Украины «Об упорядочении распорядителей средств государственного бюджета» от 13 марта 2000 г. № 47 были внесены изменения, вследствие которых количество главных распорядителей существенным образом уменьшилась.

Программная классификация расходов бюджета применяется при формировании бюджета за программно-целевым методом на основании бюджетных запросов главных распорядителей бюджетных средств. Планирование расходов с применением программно-целевого метода предусматривает разработку, анализ и отбор программ на стадии стратегического планирования. Каждая программа имеет четкую цель реализации, задача, сроки и этапы (при наличии) финансирование.

С 2002 г. местные органы власти обязанные при составлении и выполнении местных бюджетов использовать временную классификацию расходов местных бюджетов. Это есть следующим шагом в распространении программно-целевого метода в финансировании местных бюджетов.

3. Классификация финансирования бюджета.

Она определяет источника получения финансовых ресурсов, необходимых для покрытия дефицита бюджета, и направления расходования финансовых ресурсов, которые образовались в результате превышения доходов бюджета над его расходами (к этой группе принадлежат платежи из погашения основной суммы долга). Появление данной классификации объясняется переходом Украины на международные стандарты статистики государственных финансов.

Классификация финансирования бюджетную осуществляется:

— за типом кредитора, поскольку источника покрытия дефицита (финансирование) бюджета могут быть внутренние (поступление от сектора государственного управления, от финансово-кредитных органов и т.п.) и внешние (займа от международных организаций экономического развития, международных финансовых организации, иностранных коммерческих банков и т.п.);

— за типом долгового обязательства, которые могут емітуватися в форме облигаций внутреннего и внешнего государственного займа, сберегательных сертификатов, казначейских обязательств; депозитов и ценных бумаг, которые используются для управления ликвидностью в разрезе внутренних и внешних источников финансирования.

4. Классификация долга.

Она систематизирует информацию о всех долговые обязательства государства, Автономного Республики Крым, местного самоуправления. Критерии классификации долга являются аналогичными с классификацией финансирования бюджета и взаимосвязанные с ним. Если классификация долга за типом кредитора определяет внешний или внутренний источник, то за типом долгового обязательства различают задолженности в зависимости от срока размещения финансового обязательства - долгосрочные (от 5 до 10 лет), среднесрочные (от 1 до 5 лет) и краткосрочные (до одного года).