Тема 10. Советское государство и его учреждения
1. Причины победы большевиков в октябре 1917 г.
Одной из центральных проблем отечественной истории является тема о возможностях выбора путей общественного развития. Внимание исследователей особенно привлекает возможность свободной капиталистической эволюции, которая открылась перед Россией после свержения самодержавия и прихода к власти буржуазии. Она, эта возможность, являлась самой вероятной и естественной в условиях, когда рост производительных сил тормозился засильем феодально-крепостнических пережитков, и более всего была подготовлена всем предшествующим ходом российской истории. Именно такая перспектива, предполагавшая реформистское преобразование общества на капиталистический лад, составляла главную альтернативу большевистской программе насильственного свержения Временного правительства и установления диктатуры пролетариата. Что касается корниловщины, то она в силу узости своей социальной базы вероятно не могла играть самостоятельной роли в определении судеб страны.
Чем же была обусловлена реализация той или иной альтернативы? Анализируя различные факторы, влиявшие на ход и исход революционных событий в 1917 г., отечественные историки выделяют империалистическую войну. Дело в том, что глубочайший социальный кризис, вызванный разрушительными последствиями войны, чрезвычайно радикализировал общество, создал обстановку революционного нетерпения. Эта обстановка исключала возможность постепенного осуществления демократических преобразований. Народные массы, доведенные до отчаяния военной разрухой, нищетой и бесправием, не хотели ждать и требовали немедленных перемен. Вот что в конечном счете вынуждало делать "социалистический выбор" как наиболее быстрый и результативный, хотя абсолютное большинство народа устойчиво придерживалось буржуазно-демократической ориентации.
В связи с этим исследователи поднимают второй вопрос, касающийся субъективных факторов революционного процесса. Важнейшим из них они считают организующую деятельность политических партий, их лидеров. Особо речь идет о большевиках. Тогда эта партия проявила себя как политическая сила, способная оказывать мощное воздействие на складывающуюся альтернативную ситуацию. Вот как об этом пишет видный американский советолог профессор А. Рабинович: "Более десятилетия назад, завершив основную часть своих исследований по истории Октябрьской революции в Петрограде, я пришел к выводу, что в 1917 г. им удалось радикальным образом преобразовать партию. Очень быстро после Февраля она превратилась из относительно небольшой и централизованной конспиративной организации в политическую партию с демократической структурой и опорой на массы. Ее отличительной чертой стала способность быть созвучной постоянно менявшимся политическим реальностям и отражать самые глубокие чувства и устремления революционно настроенных рабочих, солдат и матросов. Исследователи отмечают также необычайную гибкость и эффективность тактики, которую применяли большевики в политической борьбе, их умение весьма искусно использовать промахи и ошибки своих противников для упрочнения собственного влияния. На этом, собственно, и строилась вся большевистская пропаганда в массах. И неудивительно, что по мере развития событий рос авторитет партии, быстро росла ее численность. По данным А. Трукана, она увеличилась с 24 тыс. в феврале до 350 тыс. Человек в октябре 1917 г. Факты не подтверждают версию о заговорщической тактике большевиков в период Октября, выдвигаемую в популистской литературе. Эта версия не принимается всерьез и является большинством западных советологов. Ирония судьбы попытки возродить ее в нашей историографии.
Правда, современные исследователи уже не представляют себе большевистскую партию при ее организационном централизме и жесткой дисциплине как нечто монолитное и единомыслящее. Выделяются радикальные ленинцы, настроенные на бескомпромиссную борьбу с буржуазией и ее политической агентурой, добивавшиеся победы социалистической революции и установления диктатуры пролетариата, и "мягкие" большевики, сторонники Зиновьева и Каменева, которые склонялись к объединению демократических сил для революционного преобразования России. Причем последние явно преобладали, особенно в первые месяцы после свержения царизма. Однако при всех колебаниях и разногласиях партии удалось вырабатывать единую линию в отношении революции. И здесь огромную роль играла личность лидера. Многие историки справедливо порицают Ленина за чрезмерный радикализм, нетерпимость к инакомыслящим, недооценку фактов реальной действительности, властолюбие, но вместе с тем признают в нем сильную волю, громадный организаторский талант, необыкновенную способность убеждать других в правомерности своих политических установок.
Правые социалисты, объективно отстаивавшие капиталистический путь развития страны, являлись серьезным оппонентом большевиков. Как подчеркивается в литературе, массы безоговорочно поддерживали программу буржуазно-демократических преобразований и не понимали смысла социалистической доктрины. Именно это позволило меньшевикам и эсерам возглавить революционное движение. Исследователи склонны сейчас занимать более реалистическую позицию по вопросу о социальной базе, численности и программных установок так называемых мелкобуржуазных партий. Они согласны с тем, что в этих партиях были представлены не только средние слои городского и сельского населения, буржуазная интеллигенция, но и значительная часть рабочего класса, трудового крестьянства. Что касается численного состава партий, то в рядах меньшевистских организаций, например, состояло в августе 1917 г., по подсчетам В Миллера, более 200 тыс. человек. Самой многочисленной в России была эсеровская партия. Летом 1917 г., по данным Л. Спирина, она насчитывала примерно 400 тыс. Человек.
Превосходя большевиков по численности и по влиянию в массах, партии революционной демократии значительно уступали им в организационности, в результате чего не сумели обеспечить реализацию демократической альтернативы. Они были изначально сориентированы на союз с буржуазией, которая не хотела радикальных перемен. У меньшевиков и эсеров не было достаточно сильного и авторитетного руководителя, способного противостоять влиянию Ленина. Многие историки обвиняют именно Керенского в низкой результативности буржуазно-демократической революции. Лидер правых социалистов, возглавивший Временное правительство, был плохим политическим стратегом. В наиболее ответственный момент развития революции он упустил последнюю возможность для маневра, который мог бы предотвратить вооруженное восстание и захват власти большевиками. Смысл этого маневра заключается в публичном объявлении и начале мирных переговоров и немедленном приступе к земельной реформе. Такой выход из положения подсказывали премьеру и лидеры социалистической партии, и представители иностранных миссий. Но Керенский выбрал путь вооруженного подавления большевизма и проиграл, взяв на себя персональную вину за драматический переворот в исторических судьбах России.
2. Характер и сущность революционных преобразований большевиков.
Захватив власть в Петрограде, большевики сразу же приступили к осуществлению революционного переустройства общества. В связи с этим следует сказать о характере и сущности проводимых ими преобразований. Они имеют узловое значение для понимания всего периода советской истории и, к сожалению, почти не затрагиваются в современной отечественной историографии.
Вместе с революцией на сцену исторического действия вышли обычные рядовые люди или, как назвал их писатель А.Платонов, "массы, стремящиеся в даль истории". Но простых и ясных лозунгов, языком которых раньше говорила революция, теперь уже было недостаточно. Предстояла огромная, каждодневная, будничная работа по налаживанию хозяйства, упорядочению всех сфер общественной жизни. Однако понимание этого трудно входило в сознание победителей. Легкость с которой была одержана победа, пьянила революционеров. Будующее казалось светлым и безоблачным. Не за горами виделась мировая революция. Мы, дескать, уже начали, теперь дело за трудящимися других стран. В этом общем хоре, звучащем на митингах, собраниях, съеэдах, почти не были слышны отрезвляющие голоса, говорившие о том, что победителей ждут впереди невероятные трудности и испытания. Это, в частости, один из первых чутко уловил Ленин и отметил в своей речи на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Но даже он не мог предполагать, с каким числом тяжелейших испытаний вскоре придется встретиться новому режиму и какое хилое и уродливое детище появится в родовых муках революции.
При анализе первых мероприятий большевиков необходимо постоянно иметь ввиду, что в их действиях шло снизу, непосредственно от самих масс, что было продиктовано марксистской доктриной, что из всего этого получалось в реальной действительности. Видимо, не уйти от постановки вопроса о том, представляли или нет марксистские идеи некую утопию, неосуществимые мечтания, тем более в условиях тогдашней Советской России. Нельзя отметать этот вопрос с порога, как часто это делается сегодня, а нужно разобраться в нем по существу, хотя бы потому, что все, что делалось в Советской России, освящалось именем Маркса.
Изначальная идея учения Маркса - постижение человеком сущности своего бытия и преодоление (снятие) на этой основе отчуждения. На различных ступенях истории возникают те или иные формы отчуждения: отчуждение человека от природы, от средств производства, от общества, от власти. Коммунизм, в конечном счете, призван снять все эти формы отчуждения. Таким образом, коммунизм - это не общество поголовных коммунистов, изобильно потребляющих материальные и духовные блага, как его представляли у нас, а общество, в котором человек живет в согласии с природой, своим окружением, самим собой.
Трудно возражать против такой перспективы, ибо она весьма привлекательна. И пока она живет, вряд ли можно говорить о крахе коммунизма как идеи. Однако сегодня говорят именно о крахе коммунизма. Так о чем же идет речь?
Необходимо заглянуть в теорию поглубже. Главной причиной отчуждения, а значит и главным препятствием для его преодоления, движения к коммунизму Маркс, а затем и его многочисленные последователи считали институт частной собственности, который является исторически переходящим. Анатомия капитала, которую дал Маркс в своем гигантском труде, была воспринята большевиками в России как катехизис, причем зачстую в весьма упрощенном и утрированном виде, игнорировавшем другие части марксистского учения. Достаточно, мол, ликвидировать частную собственность, и путь к коммунизму обеспечен.
Но тот же Маркс предупреждал, что единовременно упразднить частную собственность нельзя. Сегодня можно видеть также, как эволюционируетчастная собственность в условиях научно-технических революций, как возникают новые социально-экономические категории на основе измененных понятий собственности (народный капитализм например). Можно почт наверняка предугадать, что произойдет с этим институтом в грядущих информационных, "зеленых" и т.д. революциях, которые уже сегодня маячат на горизонте.
Большое заблуждение - отождествлять общественную собственность с государственной, что под влиянием свойственных началу века тенденций непроизвольно произошло в умах теоретиков большевизма. Государство - всего лишь один из общественных институтов. Огосударствление собственности может быть одним из возможных этапов на пути превращения частной собственности в общественную. Причем сопряженном с крупными для общества издержками. Частная собственность при этом руками государства как бы конституируется во всеобщую частную собственность. Она принадлежит вроде бы всем и никому в отдельности. Государство становится ее верховным распорядителем. Для этого создается необходимый аппарат учетчиков, контролеров, надсмотрщиков и т.д. Тем самым этот аппарат встает в особое отношение к государственной собственности. Он, как говорят, находится поближе к "кормушке" и при благоприятных обстоятельствах не преминет воспользоваться этим своим преимуществом. Возникает собственность на управленческие места.
В природе и обществе, как известно, равенства нет, и обеспечить его на практике становится эфемерной задачей. Неизбежно возникает система приоритетов, основанная на близости к основным рычагам власти и распределительному механизму государства. На этой основе создается общество взаимного недоверия, всеобщей зависти, догляда друг за другом, поощряемого доносительства. Чтобы удерживать такое общество в нормальном состоянии, снимать постоянную напряженность, необходима сильная власть в лице диктатуры или деспотии. Маркс назвал такой вариант бюрократическим или деспотическим социализмом.
Для понимания логики и характера революционных преобразований большевиков и создания ими нового государственного устройства важное значение имеет книга Ленина "Государство и революция". Сегодня ее не нужно откладывать в сторону, а наоборот, необходимо ее новое прочтение, так как она лучше всего говорит о том, как представляло себе большевистское руководство направление и смысл будущих революционных преобразований как раз тогда,когда появилась реальная возможность захвата власти. Именно в этом труде Лениным дается его понимание диктатуры пролетариата. Диктатура - ничем не ограниченная власть. Как всякая власть она имеет два лица: разрушительное и созидательное. Она использует различные средства господства и подчинения: насилие, принуждение, убеждение и др. Диктатура пролетариата, по Ленину, есть власть одного класса, власть полная и ничем не ограниченная, реализуемая через целую систему государственных и негосударственных общественных институтов. С большим пафосом Ленин пытается доказать, что диктатура пролетариата отвечает интересам всех трудящихся. Любое государство, утверждает он, является орудием классового господства, инструментом насилия и принуждения. Эта роль государства реализуется через такие государственные учреждения, как армия, полиция, суд, тюрьмы, и т.д. Задача пролетариата в революции состоит в том чтобы первым делом разрушить старую государственную машину, сломать ее как орудие принуждения и насилия. Но чем ее заменить ? Цель коммунизма - всеобщее управление народа, общество без государства и государственных функций. Но сразу достичь такого состояния нельзя, в противовес требованиям анархистов немедленно отменить государство. Взамен Ленин выдвигает положение о постепенном отмирании государственных функций. Если Маркс говорил о государстве-коммуне, которая уже не является в полном смысле государством (опыт Парижской коммуны), то Ленин обращает внимание на Советы как органы народовластия. На место бюрократии, как главного атрибута государственного управления предлагается постепенное вовлечение трудящихся в управление государством через Советы; вместо армии - всеобщее вооружение народа; полицейские и судебные функции тоже будут вершиться самим народом; вместо тюрем будут созданы специальные воспитательные учреждения. Предполагалось, что в руки Советов, рабочих и крестьянских организаций перейдут фабрики, заводы, земля, прочее имущество. Для организации производства и распределения намечалось ввести повсеместный учет и контроль, осуществляемый Советами и специально созданными ими комиссиями. Таков был план-схема будущего общественного устройства, и надо сказать, что поначалу большевики действовалт в соответствии с этими предначертаниями.
Практическая реализация большевистских идей осуществлялась под лозунгами диктатуры пролетариата, государственной формой которойпровозглашались Советы. Но Советы по своему происхождению не были таковыми. Поэтому первая задача, которую решали большевики - окончательное превращение Советов в орудие своей политики. Она решалась следующими способами. Во-первых , объединением различных типов советских органов, повсеместным насаждением единой иерархически организованной советской системы власти и управления сверху донизу, упразднением, подчинением и слиянием с Советами всех других органов центрального и местного управления. Все это трактовалось как слом старой государственной машины и строительство нового советского аппарата. Во-вторых, обеспечением всеми правдами и неправдами большинства в Советах за коммунистами. На первых порах после Октябрьского переворота в Советы допускались представители других партий, но к ним предъявлялось жесткое требование - следовать в русле большевистской политики. Выступления против нее трактовались как антиреволюционные действия со всеми вытекающими отсюда последствиями.
С точки зрения демократии и полноценного народного представительства Советы с самого начала заключали в себе ряд ограничений и несовершенств. Первое - это исключение из советской системы так называемых "эксплуататоров". И хотя Ленин считал подобное ограничение необязательным условием пролетарской диктатуры, продиктованным спецификой классовой бррьбы в России, тем не менее оно стало одной из главных опор советской власти на долгие годы вперед. Круг "лишенцев", т.е. людей, выброшенных из политической жизни, расширялся по мере обострения обстановки и общественного противостояния. Второе - это неравные права в Советах для жителей города и деревней. Это стало очевидным после присоединения крестьянских Советов ко всей советской организации, происшедшее на третьем всероссийском съезде (январь 1918 года). Дело в том, что городские и крестьянские Советы избирались по разным нормам правительства. Чем выше был уровень советского органа, тем больше оказывалось преимуществ для городских избирателей. В таком виде советская организация была закреплена в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на том же съезде, а затем и в первой советской конституции, утвержденной на пятом всероссийском съезде Советов в июле 1918 года. Так всероссийский съезд составлялся из расчета один делегат на 25 тыс. городских избирателей и 1 - на 125 тыс. сельского населения, т.е. всех жителей. Поскольку понятия "житель" и "избиратель" не равны, то реальное преимущество для города составляло примерно три к одному. Это обстоятельство так же было использовано для нужд "диктатуры пролетариата" и проведения большевистской линии. Обладая подавляющим большинством в верхних этажах советской системы: на всероссийском съезде, ВЦИК, в центральном государственном аппарате, коммунисты получали возможность осуществлять диктатуру сверху. Тем самым создавались предпосылки для централизации и стеснения прав местных органов. Принцип демократического, т.е. централизма, который держится на инициативе снизу и приверженцами которого заявляли себя большевики, оказался извращением в самом основании.
3. Политическая система советского общества. Основные понятия.
Под политической системой общества подразумевалась система государственных учреждений и общественных организаций. Существовавшие наряду с ними третий институт - религиозные организации - из политической системы советского общества исключался.
Как видим, не приемля буржуазного парламентаризма и отвергая принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), Ленин придерживался модели пролетарского государства, совмещающего в одном органе функции законодательной, исполнительной и судебной властей.
Оценив Советы как порождение демократического творчества пролетарских масс, он остановил свой выбор на республике Советов. Советы давали возможность раз и навсегда избавиться от профессионального управленца - чиновника. Однако в силу ряда обстоятельств (а главным образом, общей культурной отсталости народных масс) они не смогли справиться с громадным объёмом властных и управленческих функций и заменить "разбитый" госаппарат. Ленин разработал новую концепцию государственности, поставив в центр политической системы не Советы, а коммунистическую партию как авангард пролетариата. Советы же оказались лишь рычагом управления государством в руках партии. Ленин был убеждён, что помимо партии в России нет другой политической силы, способной возглавить народ в борьбе за спасение страны от территориального расчленения и повести его к социализму. Так возникло теоретическое обоснование монополии правящей партии на власть. Став монопольно правящей, партия вступила на путь слияния с государством, что в конечном счёте и привело к подчинению государственных структур и общественных организаций партии.
Термин "государственные учреждения" в литературе и общественной практике применяется в широком смысле как совокупность государственных органов и государственных учреждений, дабы подчеркнуть их отличие от государственных предприятий и общественных организаций.
Основным объектом изучения истории государственных учреждений является система государственных органов и государственных учреждений - основной инструмент для осуществления функции государства: законодательной, исполнительной (управлений), судебной.
Практика государственного строительства выработала несколько терминов для обозначения определённых частей государственного механизма :для Советов всех звеньев - органы государственной власти, для их исполнительно-распорядительных органов - органы государственного управления. Существуют также судебные органы и органы прокуратуры. Органом государства может быть и одно должностное лицо. Государственные органы выступают от имени государства, обладают государственно-властными полномочиями. Их назначение - непроизводственная, не научная или иная деятельность, а принятие управленческих решений и руководство их выполнением.
Государственные учреждения действуют не от имени государства, а от своего собственного, отличаются специфической организационной структурой, обладают определённой компетенцией. Для них типична непроизводственная деятельность в экономической, научной, социально-культурной, административной, воспитательной и т.п. областях.
В настоящем курсе термин "государственные учреждения" употребляется для обозначения всех органов государственной власти, органов государственного управления, судебных органов и органов прокуратуры.
Государственные учреждения можно подразделить на три основные группы по их месту в системе государственного аппарата: высшие, центральные и местные.
Высшие органы (учреждения) являются, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора, суда. Они осуществляют государственное руководство, выступая от имени государства, обладают властными полномочиями.
Центральными органами являются отраслевые, многоотраслевые или функциональные органы управления (наркоматы, министерства, государственные комитеты), исполняющие законы и восстановления высших органов. Большинство центральных органов представляет собой сложную и разветвлённую систему, состоящую из руководящего центра, местных органов, подведомственных им учреждений, предприятий и организаций. В совокупности они составляют ведомство. Например, ведомство Министерства культуры включает в себя помимо центрального аппарата министерства (его главных управлений, отделов, советов) местные органы управления и учреждения культуры (театры, музеи, библиотеки, цирки, аттракционы и т.п.).
Местные органы в свою очередь подразделяются на местные органы государственной власти (Советы) и органы управления (исполкомы, их отделы).
Обе части советской политической системы - государственные учреждения и общественные организации - возникли в разное время государственные учреждения - в ходе и после победы революции, общественные организации - ещё до революции.
Главное отличие общественных организаций от государственных учреждений - их добровольная общественная природа.
Сразу же после революции был взят курс на дифференцированный подход к общественным организациям. Он выражался в краткой и жёсткой формуле: контрреволюцию - отсекать, культурно-буржуазный аппарат - использовать. Зарождавшаяся административно-командная система управления стремилась не только проникнуть в государственный механизм (в партийных решениях это называлось "овладеть госаппаратом"), но и опекать общественные организации, усиливая партийное руководство ими.
Основными типами государственного устройства являются: унитарное государство, федерация и конфедерация. Унитарное государство - это единое государство, имеющее единое для всей страны законодательство, единое гражданство, высшие органы государственной власти, оно делится только на административно-территориальные единицы не имеющие признаков государственности. Федерация - это союз государств или государственных образований, объединившихся в одно новое государство. Государства, входящие в федерацию, имеют свое законодательство, свои органы власти и управления, компетенция которых ограничена общефедеральной конституцией. В федерации действует принцип двойного гражданства: общефедерального и той или иной входящей в союз единицы (республики). Конфедерация - это союз государств, в котором объединение проводится в ограниченных пределах, например, для решения внешнеполитических или военных задач. Единого государства при этом не образуется. Единой политической, экономической, налоговой системы в рамках конфедерации нет. Нет и общего гражданства.
По форме государственного устройства Союз Советских Социалистических Республик является федеративным государством.
Особенностью государственного управления советской власти становится административно-командная система управления. Среди причин возникновения АКСУ есть экономические, политические, социальные, исторические, личностные и др. В целом же складывание АКСУ было обусловлено неверными решениями при выборе путей развития экономики, острейшей внутриполитической борьбой, в которой большинство приняло сторону тех, за кем была сила, а не истина, и в ходе которой власть была узурпирована сначала узким кругом партийных верхов, а затем - одним человеком. Главная же причина коренилась в крайне низком уровне общей и политической культуры подавляющего большинства населения.
Основными чертами АКСУ, характерными для всего периода её существования, являются следующие:
1. Умаление роли Советов, отстранение их от власти, подмена лозунга "Власть трудящихся". Эта черта будущей АКСУ проявилась достаточно рано, хотя ещё не была главенствующей. Наряду с успехами по вовлечению трудящихся в управление государством выявилось и другое: низкий культурный уровень трудящихся, малочисленность пролетариата привели к усилению исполнительных органов, большинство структурных частей которых не избиралось, а назначалось. Их реальные права превосходили формальные полномочия выборных органов. В этом Ленин увидел опасность бюрократизации аппарата Советской власти, угрозу его отрыва от трудящихся. В "завещании", он выдвинул в качестве одной из главнейших задач перестройку всего государственного аппарата. Ленин считал, что по мере роста политической грамотности трудящихся Советы действительно превратятся в органы власти "через трудящихся". Однако этого не произошло. Как высшие органы государственной власти съезды Советов из-за низкой компетентности большинства делегатов, а отчасти из-за склонности к "митинговой демократии" не могли претендовать на выработку законов и всё больше склонялись к простому одобрению решений партии.
Противоречие между программной задачей (и правовым положением) Советов и их фактической ролью постоянно углублялось. Демократизм Советов был сведен к формальным процедурам, а исполнительный аппарат встал над Советами. И если на начальном этапе Советы были властью для трудящихся через передовой слой пролетариата, то в 40-80-е годы они стали властью для трудящихся через партийно-государственных функционеров. Это позволяло сохранить власть в руках номенклатурной партийно-государственной администрации. Что касается участия трудящихся в управлении, то это превратилось в формальный лозунг.
2. Главным методом руководства при АКСУ была "чрезвычайность" - совокупность принципов, приемов и методов управления, основанных на массовых репрессиях, судебном и внесудебном принуждении. Объективные условия, в которых вызревала АКСУ, хоть и были сложными, но их никак нельзя рассматривать как чрезвычайные, требующие максимальной концентрации власти. Чрезвычайная система управления, если она и необходима (например, в условиях войны), допустима и оправдана лишь на короткое время. АКСУ сделала "чрезвычайность" не только основным принципом организации и деятельности всего государственного аппарата, но и образом "жизни". Стратегия ускоренного индустриального развития открыто требовала от советских людей "серьезных жертв" и призывала сознательно идти на них, а там, где энтузиазма и добровольной готовности к жертвам было недостаточно, "репрессии", - говорил Сталин, - являются необходимым элементом наступления".
C начала 20-х годов существующие законы начали толковаться так, чтобы ими можно было прикрыть беззакония. Например, статью 107 УК ("спекуляция") начали применять к крестьянам, отказывающимся сдавать хлеб по госцене, тогда как закон точно определял, что спекуляция - это скупка и перепродажа с целью наживы.
Чрезвычайные меры, вводимые законодательно с середины 20-х годов, неизбежно вели к гипертрофии функций карательных органов, которые все больше стали выходить из-под контроля государства, будучи лишь под контролем вождя.
Все эти законы были не только беспредельно жестоки, но и необыкновенно растяжимы: их можно было применять за любой проступок и осудить по ним на любой срок. Ужесточение уголовного законодательства за счет огромного количества "чрезвычайных" законов, направленных в первую очередь на охрану социалистической собственности, и было основой АКСУ.
"Чрезвычайщина" сохранялась и в последующие годы, так как оставалась одной из характерных черт АКСУ, средством поддержания политической стабильности и "порядка". В 30-80-е годы периодически издавались новые чрезвычайные законы, сфера применения которых то расширялась до предела, то сужалась.
На протяжении 30-50-х годов в качестве универсального средства решения всех проблем АКСУ использовала репрессии. Первая волна репрессий пришлась на 1929-1933 гг., когда на селе была проведена так называемая "революция сверху", преследовавшая цель ликвидировать кулачество. Вторая - 1937-1938 гг., когда было предпринято уничтожение всех потенциальных соперников Сталина в борьбе за власть. Третья волна (40-50-е годы) имела целью навечно законсервировать административно-командную систему. Репрессии, в ходе которых когорта революционеров постепенно сменялась армией чиновников, способствовали созданию тотальной бюрократии.
3. Выдвижение на первый план государственного аппарата, его увеличение и сращивание с партийным аппаратом. АКСУ потребовала реорганизация всего государственного аппарата, сложившегося в начале нэпа. Однако Сталин, к этому времени уже оценивший возможности и силу аппарата, не провел какой-нибудь единовременной и сокрушающей реформы. Он медленно и постепенно реформировал госаппарат. В чем это выражалось?
Во-первых, в конце 20-х - начале 30-х годов происходил стремительный рост всего управленческого аппарата, что постепенно обескровливало Советы как органы власти. Шло дробление, разукрупнение почти всех наркоматов - и промышленных, и непромышленных .
Разукрупнение наркоматов преследовало цель превратить крупные отраслевые центры, своеобразные штабы отраслей, какими были эти наркоматы, в подотраслевые, узкоспециализированные ведомства, деятельность которых легче было контролировать. Одновременно с этим происходило "перетряхивание" госаппарата: в 1929 г. в результате "чистки" госаппарата 10 % служащих были из него удалены. Все это привело к тому, что на рубеже 20-30-х годов в госаппарате сложилась кризисная ситуация, а в качестве выхода из нее предлагалось все то же администрирование, т.е. очередная реорганизация.
Во-вторых, с середины 20-х годов особенно быстро разрастался исполнительный аппарат, и именно та его часть, которая связана с административными мерами принуждения: органы НКВД, узкоспециализированные органы контроля (финансового, санитарного, планового и т.п.), всевозможные "инспекции" и "уполномоченные". Все они были централизованы, действовали в масштабах Союза ССР, независимо от Советов. Всеобщий административный надзор осуществлял вновь созданный в 1934 г. Наркомат внутренних дел СССР.
В-третьих, в 20-е годы возникает и развивается такой феномен, как ведомственность. Возникшие в начале 30-х годов после упразднения ВСНХ отраслевые наркоматы быстро превращались в замкнутые центры административно-хозяйственных систем, что отвечало потребностям индустриализации страны.
В-четвертых, АКСУ породила такое явление, как сращивание партийного и советского аппаратов. В первые годы после революции функции партийных и советских органов не были четко разграничены. Однако в то время партийный аппарат и государственный еще уравновешивали друг друга. Но уже к середине 20-х годов Советы (наряду с профсоюзами, комсомолом и т.п.) были превращены в "приводной ремень" от партии к трудящимся. Партия встала над обществом, ее руководство встало над партией и оказалось вне контроля. Партийные руководители на местах приобрели власть, которая в силу своей не подконтрольности оказывалась выше закона.
В чем выражалось это сращивание партийного и государственного аппаратов?
Все экономические вопросы, включая разработку и утверждение планов, решались на съездах партии, а не в Советах. Все основные постановления по этим вопросам принимало Политбюро. Все "чрезвычайные законы" хотя и издавались от имени ЦИК и СНК СССР, но разрабатывались и принимались в Политбюро, в аппарате ЦК. Сама партия из организации, коллективно вырабатывающей решения, все более превращалась в организацию, проводящую решения, в своего рода наркомат. Коллективное руководство на всех уровнях - от высшего до низового подменялось единоличным, хотя формально демократические процедуры соблюдались.
Ни конституции, ни правовая теория не предусматривали вмешательство партийных органов в непосредственное управление государственной жизнью. Но на практике оно с каждым годом усиливалось.
4. АКСУ держалась в значительной мере на номенклатурном принципе управления всем обществом. Назначение и перемещение руководящих кадров всего государственного аппарата по воле "партийных верхов" - вот стержень АКСУ. Именно он обеспечивал личную зависимость назначаемых от тех, кто был на верху управленческой пирамиды.
Номенклатура - это перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате (а позднее - и в общественных организациях), кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются, утверждаются и отзываются партийным комитетом - от райкома (горкома) до ЦК партии. Номенклатура - явление, присущее однопартийной системе, при которой в стране действует политическая партия, претендующая на роль руководителя всего государства. Это "гениальное изобретение" Молотова и Кагановича было введено в конце 1923 г. Сила номенклатуры состоит в изначальной незаконности, а значит - бесконтрольности и безответственности.
Номенклатуры не оставались неизменными, они ежегодно пересматривались и в разные года включали различное число должностей. Номенклатура делилась на два списка: № 1 и № 2. К первому из них были отнесены должности, на которые руководители назначались только по постановлению Политбюро ЦК партии, ко второму - должности, назначение на которые требовало согласия Орграспредотдела ЦК. Кроме того, дополнительно к номенклатуре № 1 вводился список "выборных должностей", на которые назначение производил ЦК. Подбор и назначение на должности, не входившие в списки № 1 и № 2, должны были производиться по спискам, устанавливаемым каждым государственным учреждением по согласованию с Орграспредотделом ЦК, - так называемая "ведомственная номенклатура" № 3. Номенклатуры обладали рядом особенностей. Во-первых, общее количество назначаемых распределялось по трем спискам следующим образом: по списку № 1 (на март 1926 г.) проходило 27,8 %, № 2 - 29,4, № 3 - 42,8 % всех назначаемых. Во-вторых, по трем спискам проходили учреждения только общесоюзные и только одной республики - РСФСР; госаппарата других союзных республик в номенклатурах нет. В-третьих, по ним проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы, все кооперативные центры, кооперативные банки, ЦК комсомола, МОПР, Осоавиахим и т.п. В-четвертых, назначались по трем номенклатурам не только члены партии, но и беспартийные. В 1925 г. Орграспредотдел утверждал кандидатуры директора Госцирка и начальника Центрального управления конвойной стражи НКВД СССР, вице-консула в Мукдене и торгпреда в Италии, всех членов коллегии Главметалла ВСНХ СССР и список народных заседателей (еще не избранных!) Верховного суда СССР, ректора Политехнического института в Ленинграде и заместителя уполномоченного ВСНХ во Франции и т.п.
С существованием номенклатуры тесно связан непрофессионализм, не квалифицированность управления.
Вопросы для самоконтроля:
1. В чем вы видите причины прихода большевиков к власти?
2. В чем суть большевистской концепции государственного строительства?
3. Назовите отличия государственных учреждений и общественных организаций.
4. Отличается ли принципиально система государственных учреждений Советской Росси от системы госучреждений дореволюционной России?
5. Дайте определение административно-командной системы управления. Назовите ее особенности.
6. Что такое номенклатура?