§ 1. Исторические предпосылки образования, цели и принципы СНГ
На огромной территории бывшего Советского Союза произошли изменения, имеющие исключительно важные политические и социальные последствия. Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекратил свое существование. На основе исторической общности народов бывшего СССР, сложившихся между ними экономических, государственно-политических и демографических связей в конце 1991 г. образовано Содружество Независимых Государств (СНГ). В СНГ входят 12 бывших советских республик. Это Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и Украина. За пределами Содружества три прибалтийские республики — Латвия, Литва и Эстония.
Создание СНГ было призвано обеспечить безболезненный переход от единого союзного государства к системе суверенных национальных государств на месте бывшего СССР. В отличие от Союза ССР Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. СНГ не является ни федерацией, ни конфедерацией.
1. Федерация — это единое сложное по своей внутренней структуре государство, а СНГ — это международно-правовое объединение суверенных независимых государств.
2. Правовая характеристика федеративной формы государственного устройства закреплена в конституции федеративного государства, а правовая форма СНГ определена ее уставными документами.
3. Федерация характеризуется территориальным единством, государственным суверенитетом в пределах своей территории, а в СНГ каждое государство обладает суверенитетом и самостоятельно распоряжается своей территорией.
4. Для федерации характерно единое гражданство, а в СНГ отсутствует единое гражданство.
5. В федерации действует единый основной закон — федеральная конституция и федеральная конституционно-правовая система. Признается безусловное верховенство федерального закона. В СНГ нет единой конституции, единой правовой системы. Каждое государство СНГ имеет свою конституцию и свою национальную правовую систему. Нормы общего права СНГ, принимаемые органами СНГ, имеют рекомендательный характер и подлежат ратификации государствами — участниками СНГ.
6. В федерации существует единая система высших органов государственной власти: президент, парламент, правительство, федеральные министерства, ведомства, верховный суд, высший арбитражный суд, конституционный суд, прокуратура и др. В СНГ нет единоличного главы, а есть Совет глав государств; нет единого парламента, а есть Межпарламентская Ассамблея государств-участников, которая формируется из национальных парламентских делегаций стран Содружества; нет единого правительства, а есть Совет глав правительств и т.п.
7. Субъекты федерации не пользуются правом сецессии; государства — участники СНГ обладают правом одностороннего выхода из состава Содружества.
8. В федерации — единая кредитно-денежная система; в СНГ нет единой валюты. Каждое государство Содружества имеет свою национальную валюту.
9. Для федерации характерны единые вооруженные силы, которые возглавляет президент страны — верховный главнокомандующий. В СНГ нет единых вооруженных сил, однако создан миротворческий контингент для поддержания мира в горячих точках СНГ по решению Совета глав государств и Совета глав правительств.
10. Федерация имеет официальную государственную символику — государственный флаг, государственный герб и государственный гимн, а также столицу. В СНГ с 1996 г. вводится символика, например, флаг СНГ, однако пока еще нет герба, гимна, столицы.
СНГ не является также конфедерацией. Для конфедерации обязательно признание ее в качестве таковой в учредительном документе и конституции. СНГ конституирует себя как международно-правовое региональное объединение, созданное в целях интеграции бывших республик Советского Союза в экономической, государственно-политической и военно-стратегической сферах. Однако в правовом положении субъектов конфедерации и государств — участников СНГ есть определенное сходство. Так, субъекты конфедерации, так же как и члены СНГ, обладают правом сецессии; нормативные правовые акты, принятые органами конфедерации, как и органами СНГ, требуют ратификации национальными парламентами.
Какова же природа СНГ?
По способу создания и механизму взаимоотношений субъектов — это межгосударственное объединение, основанное на договоре. В основе СНГ учредительные документы — Соглашение между государствами-участниками о создании СНГ от 8 декабря 1991 г.1 ; Протокол к этому Соглашению от 21 декабря 1991 г.2 ; Алма-Атинская Декларация от 21 декабря 1991 г.3 ; Устав СНГ от 22 января 1993 г.4 Эти акты имеют между народно-правовой характер. Они предусматривают обязательную процедуру их ратификации участниками Содружества.
Некоторые исследователи считают, что такие формы объединений, как содружества и сообщества, выражают лишь содержание объединительного процесса и не имеют юридических характеристик как формы государственных объединений5.
СНГ — это региональное сообщество, новая правовая и политическая форма добровольного объединения суверенных государств, межгосударственный союз бывших республик СССР, в рамках которого каждое государство полностью сохраняет свой государственный суверенитет и международную правосубъектность. Правовые формы объединения, основанные па договоре, создают между государствами долгосрочные отношения, которые, как правило, имеют международно-правовой характер.
Следует отметить, что подобная форма интеграции не нова, она апробирована мировым опытом. В основе образования сообществ лежат различные принципы:
а) континентально- географический (ОАГ — Организация американских государств; ОАЕ — Организация африканского единства; Совет Европы — межгосударственная организация европейского континента, существующая с 1949 г.);
б) этническо-лингвистический (ЛАГ — Лига арабских государств);
в) религиозный (ОИК — Организация исламской конфедерации). В основе образования СНГ — континентально-географический принцип. СНГ основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства — участники Содружества являются самостоятельными и равноправными субъектами мирового сообщества. Высшей власти над субъектами СНГ не существует.
1 Российская газета. 1991. 8 дек.
2 Там же. 24 дек.
3 Там же.
4 Бюллетень международных договоров. 1994. № 1 или Вестник Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1993. № 2.
5 Ржевский В.А. О юридической природе форм нового Содружества Независимых Государств // Государство и право. 1992. № 67. С. 33; Тимошенко И.Г. Современные формы государственных и международных объединений: сравнительно-правовой аспект // Парламент и Президент (опыт зарубежных стран). М., 1995. С. 105.
Отношения в рамках СНГ строятся на основе максимального учета позиций каждого государства. Такое партнерство — это долговременная стратегия, вытекающая из исторических, культурных взаимосвязей, экономической необходимости и национальных интересов. Содружество служит развитию отношений добрососедства, международного согласия, доверия, взаимопонимания и взаимовыгодного сотрудничества между государствами-членами.
В ноле зрения Содружества широкий спектр политических, экономических, военно-стратегических и гуманитарных проблем, имеющих важное значение для укрепления СНГ и продвижения его по пути интеграции.
Все государства — участники СНГ, согласно решению Совета глав государств — участников СНГ от 20 марта 1992 г., являются правопреемниками бывшего Союза ССР.
В начальный период существования Содружества Независимых Государств оно рассматривалось главным образом как механизм цивилизованного развода бывших союзных республик и раздела имущества СССР, как способ плавного перехода от советской империи к независимому существованию суверенных национальных государств. Сейчас, когда спадает эйфория национально-государственной обособленности, появляется стремление к развитию экономического и политического взаимодействия. В то же время предложение о трансформации СНГ в более тесное образование — Евразийский союз, с общим парламентом, единым гражданством, современными вооруженными силами, тесной экономической координацией — не находит поддержки в государствах — участниках СНГ. Содружество еще не реализовало свой собственный потенциал.
Целями СНГ являются:
— сотрудничество в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных сферах. Главный приоритет стран Содружества — взаимовыгодное экономическое сотрудничество, прямые связи предприятий, их непосредственное взаимодействие. В СНГ осуществляется координация экономического сотрудничества, сбалансированное экономическое и социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция.
Страны Содружества ставят своей задачей обеспечение основных прав и свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, документами ООН, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОВСЕ) и Уставом СНГ;
свободное общение, контакты и передвижение граждан в пределах территории государств Содружества.
Страны СНГ исходят из развития отношений равноправного доверительного партнерства на основе совпадающих подходов к крупным международным проблемам.
Образование СНГ содействует развитию многополярного мира.
Сотрудничество стран СНГ основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства СНГ являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. В то же время в рамках СНГ формируется общая позиция по ключевым международным вопросам, осуществляются совместные внешнеполитические инициативы, направленные на обеспечение международного мира и безопасности, экономическое и политическое сотрудничество.
Важнейшими принципами международных взаимоотношений в рамках Содружества являются:
— уважение суверенитета государств-членов, неотъемлемого права народов на самоопределение и права распоряжаться своей судьбой без вмешательства извне;
— нерушимость государственных границ, признание существующих границ и отказ от противоправных территориальных притязаний;
— территориальная целостность государств и отказ от любых действий, направленных на расчленение чужой территории;
— неприменение силы или угрозы силой против политической независимости государств-членов;
— разрешение споров мирными средствами, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость;
— верховенство международного права в межгосударственных отношениях;
— невмешательство во внутренние и внешние дела друг друга;
— обеспечение прав человека и основных свобод без различия расы, этнической принадлежности, языка, религии, политических и иных убеждений;
— добросовестное выполнение принятых на себя обязательств по совместным документам, включая Устав СНГ;
— учет интересов друг друга и Содружества в целом, оказание на основе взаимного согласия помощи во всех областях их взаимоотношений;
— объединение усилий и оказание поддержки друг другу в целях создания мирных условий жизни народов государств Содружества, обеспечение их политического, экономического и социального прогресса;
— развитие взаимовыгодного экономического и научно-технического сотрудничества, расширение интеграционных процессов;
— духовное единение народов государств СНГ, которое основывается на уважении их самобытности; сотрудничество в сохранении культурных ценностей и культурного облика народов.
Одна из главных целей СНГ — военно-политическое сотрудничество, объединение усилий для предотвращения и урегулирования вооруженных конфликтов, сокращение вооружений и военных расходов, ликвидация ядерного и других видов оружия массового уничтожения, достижение всеобщего и полного разоружения, создание коллективных миротворческих сил, принятие мер по охране внешних границ государств Содружества.
В соответствии с Уставом СНГ к совместному ведению государств — участников СНГ отнесены:
— обеспечение основных прав и свобод человека;
— координация внешнеполитической деятельности;
— сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, систем транспорта и связи, таможенной политики;
— охрана здоровья населения и окружающей среды;
— вопросы социальной и миграционной политики;
— борьба с организованной преступностью;
— сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.
Одним из направлений сотрудничества государств — участников СНГ является информационно-правовое обеспечение органов государственной власти. В странах Содружества создается нормативная основа для информационно-правового сотрудничества и национальные автоматизированные системы информационно-правового обеспечения . Создание системы информационно-правового обеспечения в рамках СНГ предполагает:
1 См.: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ "О Межпарламентской информационно-справочной службе государств — участников СНГ" и Временное положение "О Межпарламентской информационно-справочной службе государств — участников СНГ" от 15 сентября 1992 г.; Протокол Совещания руководителей Верховных Советов (парламентов) государств — участников СНГ "О Межпарламентской информационно-справочной службе" от 27 февраля 1992 г.; Протокол Консультативного Совещания председателей Верховных Советов (парламентов) государств — участников СНГ "О разработке проекта Положения о Межпарламентской информационно-справочной службе" от 27 марта 1992 г. // Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ. Информационный бюллетень. 1992. № 1. С. 40, 41—43, 60—61, 73—74; Соглашение об информационном обеспечении выполнения многосторонних соглашений, принятое Советом глав правительств СНГ от 24 сентября 1993 г.; Положение о порядке получения и использования информации от государств — участников СНГ от 15 октября 1993 г.; Решение Координационно-консультативного Комитета СНГ "О концепции автоматизированной системы информационного обмена между государствами — участниками Содружества" от 1 марта 1994 г.; Положение о Координационном совете Межпарламентской информационно-справочной службы, утвержденное постановлением Совета МПА государств — участников СНГ от 19 октября 1995 г.//Информационный бюллетень МПА СНГ. 1995. №9. С. 58—62.
— повышение правосознания и правовой культуры работников органов государственной власти на основе знания действующего международного и национального права;
— укрепление контактов органов государственной власти с населением через средства массовой информации с использованием информационно-правовой системы в целях дальнейшей демократизации общества и институтов государственного управления;
— анализ и социальный мониторинг действующего законодательства на предмет своевременного выявления в нем противоречий;
— координация и упорядочение информационно-правовых потоков как на международном, так и национальном уровнях, как по вертикали, так и горизонтали.
Такая система обеспечивает:
— создание надежного механизма обмена правовой информацией с другими государствами Содружества, правовой анализ межгосударственных и национальных законодательных актов, разработка рекомендаций по их совершенствованию;
— разработка предложений по предотвращению и устранению юридических коллизий в процессе сотрудничества;
— прогнозирование и моделирование международного и нормотворческого процессов;
— экспертная оценка реализации межгосударственных договоров;
— разработка правовых информационных технологий и методик. Создание координационной информационно-правовой службы государств — участников СНГ позволит:
— объединить все потоки правовой и аналитической информации в рамках единой системы;
1 См.: Указы Президента РФ "О взаимодействии федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти государств — участников Содружества Независимых Государств" от 29 марта 1994 г. и утвержденная им Программа взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти государств — участников СНГ // САПП РФ. 1994. № 14. Ст. 1049; Об информационно-правовом сотрудничестве Российской Федерации с государствами — членами Содружества Независимых Государств" от 19 октября 1993 г. // САПП РФ. 1993. № 43. Ст. 4108; "Вопросы формирования единого информационно-правового пространства Содружества Независимых Государств" от 27 декабря 1993 г. //САПП РФ. 1994. № 1. Ст. 19; МПА принят рекомендательный законодательный акт "О принципах регулирования информационных отношений в государствах — участниках СНГ" от 23 мая 1993 г. // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1993. № 3. С. 29.
— придать системе завершенный характер, выстроив строгую иерархию составляющих ее элементов;
— обеспечить четкую, упорядоченную, непрерывную циркуляцию потоков правовой информации;
— организованно подключиться к международным и национальным базам правовой информации, осуществлять межгосударственный обмен в области правовой информации.
Образование межгосударственной системы правовой информации СНГ создаст благоприятные условия для разрешения проблем становления и развития Содружества, а в перспективе возможность объединения информационных систем СНГ и Европейского союза, обмена между ними правовой информацией.
Перечень предметов совместной деятельности может быть расширен по взаимному согласию государств-участников.
В сфере совместной деятельности государств — участников Содружества образуются общие координационные институты.
Таким образом, СНГ не является ни федерацией, ни конфедерацией. Это новая форма международно-правового объединения интеграционного типа — региональное сообщество.